杨永恒
杨永恒，清华大学公共管理学院副教授，院长助理，清华大学中国发展规划研究中心主任助理，国家公共文化服务体系建设专家委员会秘书长。主要研究方向包括规划理论与实践、政府绩效评估、公共服务等，先后独立或联合发表中英文学术论文30余篇，专、译著6部，核心教材1部，主持国家自然科学基金、世界银行、国家发改委、文化部、国家开发银行等课题13项。2009年入选教育部 “新世纪优秀人才支持计划”。
根据《文化部 财政部关于开展国家公共文化服务体系示范区（项目）创建工作的通知》（文社文发〔2010〕49号）（以下简称《通知》）精神，创建国家公共文化服务体系示范区，就是要按照公益性、均等性、基本性、便利性的要求，在全国创建一批网络健全、结构合理、发展均衡、运行有效的公共文化服务体系示范区，为我国公共文化服务体系建设探索经验、提供示范，推动公共文化服务体系建设科学发展。因此，创建国家公共文化服务体系示范区，必须立足研究和解决公共文化服务体系建设中的突出矛盾和问题，探索公共文化服务体系建设可持续发展的长效机制，为同类地区的公共文化服务体系建设提供示范和借鉴，为国家制定相关政策提供科学依据和实践经验。
创建国家公共文化服务体系示范区是一项系统工程，要有国家的视角、超前的眼光、全局的思考、统筹的安排，必须坚持“规划先行”，高度重视规划对创建工作的引领作用。
目前示范区创建规划中 普遍存在的问题
各地市（区）人民政府在申报过程中，均提交了示范区创建规划。笔者翻阅了各地创建规划，发现普遍存在着如下问题：（1）把示范区创建工作等同于“创先争优”，而对发挥典型带动作用、解决关键突出问题的示范意义挖掘不够；（2）规划内容大而全，有些甚至照搬当地公共文化服务体系“十二五”规划，导致重点和主线突出不够；（3）对国内同类地区的现状、特点和面临的突出问题把握不够，本地通过创建活动能够产生的示范性缺乏足够的说服力；（4）对文化设施等硬件建设关注过多，而对产品供给、服务能力、队伍建设、制度标准等软件建设关注不够；（5）仍然停留在公共文化服务体系建设本身，对制度设计研究重视不够，对长效运行机制的探索不足；（6）地方政府的创建主体地位突出不够、责任不够明确，多数地区仍然是文化行政部门在主导，创建力度不够。
正确把握示范区 创建规划的要义
●示范区创建规划的定位
示范区创建规划是以地方政府为主体编制的专项规划，旨在为公共文化服务体系示范区创建活动提供指引，并统筹利用各种资源去完成创建目标的行动指南；是示范区创建任务在时间和空间上的一种安排；既是一种具有前瞻性和导向性的总体谋划，又是一种操作性很强的实施方案或工作计划。就示范区创建规划的作用而言，可以概括为“示范区创建思路的梳理，示范区创建工作的指南，示范区创建成果的描绘，示范区创建验收的依据”。
●示范区创建规划的编制原则
要编制好示范区创建规划，必须坚持如下原则：
——国家立场，本地实践。创建国家公共文化服务体系示范区，是中央推动公共文化服务体系建设的一项战略部署。各创建单位承担的是国家的战略任务，必须自觉地站在国家的立场上，充分发挥试验田作用，全面梳理、整合和落实中央关于公共文化服务体系建设的一系列部署和要求。同时，还必须立足本地实际，在解决本地突出问题和矛盾的过程中，形成有效的经验和做法。创建成果不仅在同类地区具有推广和示范价值，而且还要为国家层面的制度设计和政策制定提供经验和借鉴。
——整体推进，重点突破。创建国家公共文化服务体系示范区，既要进行整体规划，抓好公共文化服务体系建设的各个方面，同时还要明确示范方向，找准本地具有典型性、代表性的突出问题和矛盾，实施重点攻关，集中力量解决公共文化服务体系建设中的重点、难点问题。
——政府负责，部门协同。地方政府是国家公共文化服务体系示范区的创建主体，必须切实发挥其在创建工作中的领导地位，建立有关部门分工负责、良性互动的协同机制，统筹整合相关资源，集体攻关。
——软硬并重，突出软件。创建国家公共文化服务体系示范区，必须坚持软硬件建设并重，在继续完善文化基础设施硬件建设的同时，更加关注服务队伍、能力、标准、规范和管理运营等软件建设，要探索形成公共文化服务体系长效机制的政策、手段和措施。
——立足当前，着眼长远。创建国家公共文化服务体系示范区，既要解决当前面临的现实问题，又要探索长效机制；既要突出可操作性，也要有战略性和前瞻性。
——充分调研，凝聚共识。编制创建规划，既要关注规划方案，更要关注规划过程，要充分调动有关部门参与规划编制工作，把规划编制看做统一思想认识、凝练价值观、形成共同目标的过程，以增强规划方案本身的共识度、支持率和可操作性。
如何编制好示范区创建规划
编制示范区创建规划，必须把握好如下几个方面的内容：
●吃透创建精神。示范区规划不同于一般意义的专项规划，是中央关于公共文化服务体系建设的思想和精神在示范区的具体落实，因此，必须充分梳理和认真把握中央关于公共文化服务体系建设的一系列文件和部署，要自觉站在国家的立场上，把示范区作为全面贯彻落实中央精神的试验田。
●明确创建主体。《通知》指出，地市（区）人民政府是创建示范区的责任主体；国家示范区创建工作领导小组办公室还与创建示范区人民政府签订了创建责任书，进一步明确了创建示范区政府的主体责任。因此，创建规划的编制主体是地方政府，而不是文化行政部门。各创建示范区政府要把示范区创建规划看做本级政府的一项重要的专项规划，而不是文化行政部门的部门规划。
●厘清创建定位。创建示范区，既要全面推进，更要重点突破。各地在编制示范区创建规划时，务必认真分析现有创建基础、特色和优势、面临的机遇和挑战，正确把握本地公共文化服务体系建设中的关键问题和突出矛盾，明确哪些关键问题和突出矛盾在国家层面具有典型性和代表性，研判本地对于解决关键问题和突出矛盾的可行性，同时参考示范区评审结束后反馈的“专家评审意见”，明确示范区创建活动的重点方向和主要内容。比如说解决外来务工人员的文化权益问题、文化资源的共建共享与统筹整合问题等。
●设定创建目标。明确创建定位后，要进一步理清创建思路、设定创建目标。换句话说，就是要围绕创建定位，明确示范区创建周期内需要解决的关键问题、时序、步骤和原则，以及创建结束后拟达到的主要创建目标。创建目标分为“规定动作”和“自选动作”。“规定动作”就是《通知》中所明确的创建标准，各地在设定创建目标时必须与该标准进行衔接，并确保完成，是“约束性”指标。“自选动作”是各地根据本地特色和特点设定的创建目标，要因地制宜、彰显特色，属于“预期性”指标。创建目标应该尽可能量化，便于分解和考核。
●谋划创建任务。围绕创建定位和创建目标，系统谋划创建期内拟重点实施的任务，包括重要的工程和项目，例如设施网络、内容创作、供给体系、队伍建设、技术支撑、服务评估等，既有硬件建设，也有软件建设。创建任务一定要明确时序、时间进度、阶段性成果等，要具有可操作性，能够分解到部门、落实到人。各创建任务之间也不是互相孤立的，而是相互关联，是创建活动的有机组成部分。
●落实创建保障。完成创建任务、实现创建目标，地方政府必须建立健全创建活动的组织体系、资源配置和保障能力。地方政府要根据创建任务，组建稳定的工作团队，要明确各有关部门的职责和分工，建立起权责一致、统一高效的运作体系。考虑到制度设计是创建工作的重要内容，各地还要吸纳专家、学者的参与。在资源配置上，必须明确创建任务所需的人、财、物资源，尤其是重点创建任务所对应的经费需求、解决经费需求的途径（包括中央、省及本级投入的渠道和结构等）等，要格外注重现有各种渠道资源的有效整合，切实予以保证。为了保障创建工作的顺利开展，各地还要建立健全相应的考核评价体系和问责机制。
要“鱼”更要“渔”
示范区的创建成果应该体现在两个方面：（一）通过示范区创建工作，各地解决了当地公共文化服务体系中的关键问题和突出矛盾，公共文化服务体系建设呈现出了新的面貌，达到了新的水平，这是一种实践示范，称为“鱼”；（二）通过创建活动形成的一系列经验、政策、措施和解决方案等制度设计成果，即解决问题的思路和方法，这是一种制度示范，称为“渔”。“授人以鱼，不如授人以渔”，作为国家推动公共文化服务体系建设的重要抓手，创建国家公共文化服务体系示范区，我们要“鱼”更要“渔”。
