李国新
编者按：文化馆等公共文化服务机构的人才队伍如何建设？进入文化馆等公共机构的人才应该具备怎样的素质？日本等发达国家的做法为我们提供了借鉴。本期，我们特别约请北京大学信息管理系教授、国家公共文化服务体系建设专家委员会副主任李国新介绍日本公民馆的做法，希望能为读者带来启发。
“公民馆”是目前日本各地普遍设置的公益性社会教育和文化活动设施。按照日本《社会教育法》（1949年6月颁布，2012年8月最新修订）的规定，公民馆的主要任务是通过开展贴近居民的各种教育、学术、文化活动，达到提升民众素养、增进民众健康、纯洁民众情操，进而振兴生活文化、增进社会福利的目的。与中国的情况比较，日本的公民馆和我国遍布城乡的文化馆、乡镇综合文化站、社会文化活动中心的性质功能大体相同。
根据日本文部省的最新统计，截至2011年底，日本全国共有公民馆1.54万所，数量是日本公共图书馆的4.7倍（公共图书馆3274所），是日本博物馆的12.2倍（博物馆1262所）；日本全国公民馆从业人员共49257人，数量是日本公共图书馆的1.4倍（公共图书馆从业人员36246人），是日本博物馆的2.5倍（博物馆从业人员1.98万人）；公民馆对公众的吸引力高于公共图书馆，如2011年日本全国人均利用公民馆1.8次，人均利用公共图书馆1.5次。
一、《社会教育法》有关公民馆职员的规定
日本公民馆设置和运行的法律依据是《社会教育法》。公民馆在该法律中有专门一章，分量占到了整部法律的40%，以致在日本有“《社会教育法》就是公民馆法”的说法。
《社会教育法》中有关公民馆职员的规定如下：公民馆设置馆长、主事和其他必要的职员。
馆长主持公民馆开展的各项活动的策划和实施以及其他必要的事务，管理本馆的职员。
主事根据馆长的指令，实施公民馆的各项活动。
市町村设置的公民馆的馆长、主事及其他必要的职员，由当地教育委员会教育长推荐，教育委员会任免。
公民馆职员的在职研修，按有关社会教育主事及候补主事在职研修的规定执行。
《社会教育法》中规定的公民馆职员制度要素是：（1）公民馆设置馆长、公民馆主事和其他必要的职员（事务职员和技术职员）；（2）公民馆的馆长、主事和其他职员实行任命制；（3）公民馆职员建立在职研修制度。
二、《公民馆设置与运营标准》及相关政策文件有关公民馆职员的规定
《社会教育法》规定，文部大臣制定有关公民馆设置与运营的必要标准，用以指导市町村的公民馆建设。据此规定，日本文部省最早于1959年制定颁布了《公民馆设置与运营标准》，细化了《社会教育法》的规定，其中有关公民馆职员的规定如下：公民馆应设置专任馆长及主事，主事的数量根据公民馆的规模以及开展活动的需要增加。
公民馆的馆长及主事，应由具有社会教育的理论和经验，并且具有公民馆专门知识和技能的人士充任。
1960年2月，日本文部省就《公民馆设置与运营标准》的实施向各都道府县教育委员会社会教育局下发了一个政策性文件，名为《关于实施〈公民馆设置与运营标准〉的若干意见》，其中有关公民馆职员配置提出如下指导意见：
公民馆的设施、设备要充分发挥作用，公民馆的活动要取得实际成效，离不开完善的专任馆长、专任主事、专任事务职员和技术职员的配置。因此，以下有关公民馆职员的事项应给予特别注意：
馆长和主事是公民馆有效运营的核心。对馆长和主事的任用应十分慎重，应选择那些具有公民馆事业专门知识、技能和经验等必要资质的人士出任馆长和主事。
都道府县教育委员会应为馆长、主事提供充分的在职研修机会，市町村要为其参加研修提供方便。
1959年《公民馆设置与运营标准》及1960年文部省实施意见对《社会教育法》有关规定的细化表现在：（1）强调公民馆馆长及主事应为专任职员；（2）强调公民馆馆长及主事是公民馆职员队伍的核心，应具有社会教育的理论和经验，具有公民馆事业的专门知识和专业技能；（3）都道府县教育委员会承担着为公民馆职员在职研修提供机会的责任，市町村政府承担着为公民馆职员参加在职研修提供方便的责任。
《社会教育法》自颁布以来经过多次修订，与此相适应，《公民馆设置与运营标准》也在1998年和2003年进行过两次修订。2003年6月最新修订的《公民馆设置与运营标准》中有关公民馆职员的规定如下：
公民馆设置馆长，并根据公民馆的规模和开展活动的需要，设置主事及其他必要的职员。
公民馆的馆长及主事，应由具有社会教育的理论和经验，并且具有公民馆专门知识和技能的人士出任。
为提高公民馆馆长、主事和其他职员的资质与能力，公民馆的设置者应为其提供在职研修的机会和条件。
比较一下2003年《公民馆设置于运营标准》与此前的区别，关键的一点在于取消了公民馆馆长、主事和其他职员必须“专任”这一规定，这与日本20世纪80年代以来在“行政改革”“弱化国家规制，强化地方分权”的背景下实施的公共设施“委托经营”，以及2003年开始实施的公共设施“指定管理者制度”密切相关。取消对馆长、主事的“专任”要求，从职业资格制度的角度说，是放松了职业条件，弱化了职业吸引力。日本公民馆职员的专任率原本就不高，取消了“专任”规定以后，专任率更是一路下滑：2002年日本公民馆职员专任率为24.3%，2005年下降到23.2%，2011年下降到18.4%。与公共图书馆和博物馆相比，公民馆职员的专任率最低（2011年公共图书馆专任率为34.4%，博物馆为49.6%）。
三、公民馆主事与社会教育主事
自1946年《社会教育法》、1959年《公民馆设置与运营标准》颁布以来，有关公民馆职员的规定有一个主旨原则一直没有变化，即要求公民馆的馆长、主事必须具有社会教育的理论和经验，具有有关公民馆的专门知识和技能。怎样落实这一主旨原则？日本的具体做法是：在公民馆主事“任命制”的框架内，套用《社会教育法》中“社会教育主事”的资格要求，建立公民馆主事的资格要求。
社会教育主事是日本《社会教育法》规定在各级政府教育委员会设置的专业职业。公民馆主事资格之所以套用了社会教育主事资格，主要是两方面的原因。首先，从机构的角度说，公民馆在日本被纳入社会教育体系，并且被认为是最重要的社会教育机构，是社会教育的“地域中心”；其次，从工作性质的角度说，公民馆职员的主要工作任务就是开展形式多样的社会教育活动，包括各类社会教育活动的策划和实施，为当地居民和市民团体提供学习情报和学习咨询，为开展社会教育活动的团体提供学习空间，促进当地民众和团体的联系与合作。从这个意义上说，公民馆是社会教育机构，公民馆职员是社会教育工作者。因此，公民馆主事的资格条件就套用了社会教育主事的资格条件，日本公民馆行业组织“全国公民馆联合会”在一份官方文件中曾经阐述过公民馆主事和社会教育主事的关系：公民馆主事具有社会教育理论和公民馆运营的必要的专业知识和专业技能，在公民馆从事实际工作；社会教育主事对公民馆工作提供专业性的建议和指导；所以公民馆主事和社会教育主事的专业知识和技能具有一致性。简单地说，取得社会教育主事资格，在地方政府教育委员会任职称为社会教育主事，在公民馆任职称为公民馆主事。
