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  1999年12月29日，上海市委、市政府批准成立了上海市文化稽查总队，受市文化、广播影视、新闻出版、文物和体育等有关行政管理部门的委托，相对集中行使文化领域行政处罚权。总队成立后，市政府将原来设在市新闻出版局的上海市“扫黄打非”工作小组办公室调整到总队，实行一个机构、两块牌子。随后，各区县也相继建立了文化稽查大队。这个阶段市区两级文化综合执法机构共有行政执法人员编制240名，其中总队编制为50名，内设5个处室。各区县文化稽查大队编制一般为10名左右。

  2004年12月30日，上海市进一步深化文化领域综合执法改革，市委、市政府根据中央有关精神组建了上海市文化市场行政执法总队，同时撤销了市文化稽查总队建制。与第一阶段相比，现行的文化综合执法体制有四个明显变化：一是变委托执法为授权执法，总队和大队分别是市政府和区县政府直属的行政执法机构（总队由市委宣传部托管），具有行政执法主体资格。二是综合执法范围进一步扩大，文化综合执法机构集中行使包括文广影视、新闻出版、文物、体育、旅游等行政管理部门的全部行政处罚权以及与行政处罚权相关的行政强制权和行政检查权。两级文化综合执法机构的执法范围由原来的3万家文化经营单位（场所）增加至近6万家。三是文化综合执法机构性质和人员身份实现了全市统一（为参照公务员管理的事业单位）。四是文化综合执法人员相应增加，全市两级文化综合执法机构人员编制由原来的240名增加至485名。

  为进一步规范和完善上海市文化综合执法工作机制，明确市区两级文化执法机构的工作职责和责任，促进文化市场监管工作任务落实和执法重心下移，提高文化市场监管效率和水平，2009年3月，总队制定下发了指导性文件，进一步完善了两级文化执法机构的职责。根据两级文化执法机构事权划分，总队主管全市文化领域综合执法工作，集中行使文化领域行政处罚权；查处在全市有较大影响的违法行为；查处法律、法规和规章规定以及工作分工应当由市级行政执法机关负责查处的违法经营行为；指导、监督区县的文化行政执法工作业务；加强抽查性、研究性、示范性、重点性执法。总队的工作职责概括为：综合协调、宏观掌控、查处大案、指导监督。区县文化执法大队在本辖区内集中行使文化领域行政执法权；负责辖区内文化市场的日常监管工作；查处辖区内文化市场违法经营行为。区县大队的工作重点概括为：掌握动态、日常监管、专项治理、法制宣传。

  1999年12月，为积极探索文化综合执法体制改革，转变政府职能，提高执法效能，上海市率先在全国成立了文化综合执法机构。10年来，上海市文化市场行政执法总队坚持以文化执法为主要职责，以促进文化市场规范有序和繁荣发展为目标，不断加强制度建设、队伍建设和法制建设，不断提升文化综合执法效能，积极有为地开展文化市场监管和“扫黄打非”工作。自成立以来，总队共检查文化经营场所82258个（次），办理行政处罚案件15877宗，收缴游戏机、赌博机具17329件（2006年3月起此项职能移交公安机关）、违法书刊2193559册、违法音像制品（电子出版物）15598176盘（张），罚没款共计人民币66045599.3元，有效地促进了文化市场规范有序和健康发展。

  突出文化执法重点

  加大文化市场监管力度

  一是强化文化市场日常监管工作，建立了“两个百分之六十”制度，确保文化市场监管的密度和强度。二是突出文化执法工作重点，把解决领导高度关注、市民反应强烈、社会危害性大的问题摆在突出位置，注重抓好重点地区、重点路段、重点市场的集中整治，着力解决文化市场监管的重点和难点问题。三是抓好大案要案的查处，坚持从源头打击非法出版物经营行为。10年来，共查处非法音像制品1万张以上、非法图书5000册以上的大案要案409起，会同公安部门破获了13起经营法律、法规禁止内容的出版物、音像制品刑事案件。

  建立完善执法工作机制

  形成监管合力

  一是建立和完善了与文化行政管理、公安、工商等部门的协作配合机制，完善了抄告备案、案件移送、信息通报、联席会议、联合执法等工作制度和机制，形成市场监管合力，提高了市场监管效能；二是建立和完善了网吧分级监管机制，针对不同的等级，采取不同的监管强度，有效地促进了网吧经营秩序规范，网吧违规接纳未成年人查处率明显下降，严格控制在1.5%以下；三是建立和完善了公路道口堵截机制，会同公安、交通执法等部门，逐步完善了会议协调、业务培训、信息沟通、联合检查等工作制度，加大了对储运、批销非法出版物的打击力度；四是建立和完善了行政执法与刑事司法相衔接的工作机制，加大对文化市场违法犯罪行为的打击力度，形成威慑和警示作用。

  注重法制建设

  提高依法行政水平

  总队成立以来，始终高度重视法制建设工作，10年办案1500多宗，至今保持着没有被行政复议撤销或行政诉讼败诉的记录。一是健全多层级的法制工作组织体系。总队通过设置法制工作领导小组、法规研究小组，聘请专家担任法律咨询顾问等措施，有力地推动了总队的法制建设。二是广泛开展经常性的法制培训。总队每年除了参加市政府法制办统一举办的法制培训外，还结合执法工作实际，通过专家讲法、一案一议、举办法律知识竞赛和法规培训等形式提高全体执法人员的执法能力和水平。三是进一步规范执法程序和执法行为。制定了行政处罚程序规范，编制了文化行政执法流程图，制定了法律文书考核评比办法，组织编写了《文化市场行政执法案例选编》，制定了《行政处罚自由裁量权规范》、《文化市场举报受理工作规范》、《上海市文化综合执法机构行政复议工作规则》，组织编著了包括23类案件的《文化市场行政处罚案件证据规范》，进一步规范了执法程序和执法行为，保证了执法检查和案件处理的程序公正和实体公正。

  创新监管方法

  建立长效监管机制

  一是创新文化市场监管方法。积极探索两级文化执法机构工作衔接机制，清晰了总队和区县文化执法大队的事权划分，明确了工作侧重，开展了执法重心下移试点；建立了重点文化市场月形势分析、研究、通报制度；完善了对区县文化执法大队的考评制度；实施了网吧分级监管和诫勉谈话制度；开展了创建正版音像制品经营示范街（店）活动和创建文化旅游规范景区工作；对重大演出活动实施的“事前、事中、事后”监管流程和措施，增强了对非法演出活动的防控能力。

  二是积极推进文化执法指挥监管系统建设，提高文化执法的科技含量。结合执法工作实践，在广泛论证的基础上，投入500多万元经费，建成了指挥监管系统（一期），进一步规范和监督执法行为，提高了文化执法科技含量和执法效率，目前，二期项目已进入建设阶段。

  三是加强市场调研，破解文化执法难题。为增强文化市场监管的科学性、预见性、针对性和有效性，总队组织执法人员开展调查研究，撰写调研报告，破解执法难题。坚持对文化执法信息进行定性定量分析，每季度对执法数据、总队抽查情况、举报案件受理和大案要案查处情况进行分析，写出专题分析报告，通过分析，找出规律性的东西来指导执法工作实践，增强执法工作的针对性和有效性。

  加强队伍建设

  提高综合执法效能

  一是深化学习型组织建设活动。认真制定活动方案，在积极组织干部参加培训、外出考察学习的同时，积极搭建学习交流平台，每年都安排近20次的专题讲座和学习体会交流活动。开展了总队与区县文化执法大队干部双向挂职锻炼试点工作，每年各安排3至4名干部进行为期3个月的挂职轮训，在促进干部素质提高的同时，增进了两级文化执法机构间的相互了解，紧密了相互关系。

  二是创设“一能双优”（办案能手、优秀案件、优秀执法文书）竞赛和优秀工作项目评比活动。2007年开始，总队开展了“一能双优”竞赛和优秀工作项目评比活动，制定了竞赛标准和评比条件、办法，成立了专门的考评小组。每年对“一能双优”进行评比和表彰奖励，有效激发了处室和人员的工作热情，提高了工作质量。

  三是加强政风建设，树立良好的执法队伍形象。自2006年起，上海两级文化执法机构被列入政风行风测评范围，这是加强文化执法队伍建设的有力抓手。总队围绕履行职责、执法公正、政务公开、办事效率、服务态度、清正廉洁、守信践约等事项，有针对性地提出了“八个统一”的工作目标，认真整改当年测评中反映出的薄弱环节和问题，坚持做好每年两次的广播电台“政风行风热线”上线工作，自觉接受社会监督，有力推进了文化执法工作，规范了文化执法行为，提高了社会的知晓度和认可度。

  四是加强了党风廉政建设。总队在组建之初就向全体人员提出了“清正廉洁是立足之本”的警示，制定了《文化执法人员廉政守则》，坚持有针对性地开展党风廉政教育，严格落实廉政建设责任制，坚持定期对廉政守则落实情况进行对照检查和讲评，确保廉政建设不发生问题。根据“用制度管人，按程序办事”的思路，总队先后形成和完善了37个管理制度、规定，内容涉及到业务工作、人员管理、激励约束、协作协调等方面，为严格管理提供了制度规范。